试论中国近代新闻立法
对传播的控制由原先的滥杀无辜、莫须有的野蛮恐怖的手段逐渐向法制化、依法来控制传播嬗变；从一味的禁止“议论朝政”、“讪谤大臣”到公开政府信息，欢迎民众舆论监督行政。这既是社会民主进步发展的必然结果，同时也是统治阶级长期统治经验积累的结果。这一演变进程中西方皆然，只是在中国表现的最为明显。由于皇权专制沿袭久远，中国有关传播方面的手段往往极端野蛮残忍，纵有若干任意性立法，其法规也往往不合乎正义公正，且没有监督，以意为法、深文周纳的现象是家常便饭。但法治优于人治，对于维持统治阶级秩序而言，其优越性主要体现为：法律的限制、禁止和控制在外观上对于一切社会成员都是无例外的。法的一致性和客观性易于为社会成员所接受，也便于一体遵行，从而减少推行统治阶级意志的阻力。因而传播控制发展的必然趋势是走向法制。从另一角度看，只要传播行为合乎法规，传播者就可以引来为自己辩护。遗憾的是，这一风气没有自发在中华大地形成，而其原因首先就是皇权专制及其流毒的影响。
从法治的角度来看，真正利用法律来对新闻传播进行管理和控制始于清政府，此前主要是皇帝的诏旨，以意为法，言出法随。到清末，由于西学东渐，受欧风美雨的浸润，西方民主自由法治的观念渐入人心，人民对封建社会封禁传播自由的做法的反抗越来越强烈，给予人民一定的言论自由成了历史发展的必然趋势，而1905年同盟会在日本东京成立，革命的形势正风急浪高，革命浪潮威胁到清王朝的统治地位。在这种情况下，清政府为控制革命报刊的出版，制定法规控制新闻传播。于是一些限禁报刊出版、发行的法律、规则相继出笼。
1906 年 7月，清廷颁布了《大清印刷物专律》，对报刊的注册、审批、处罚等等都作了严格的规定。其中最重要的规定是：印刷物中有“令人阅之有怨恨或侮慢，或加暴行于皇帝、皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制者”，即构成“讪谤”罪，科以十年以下监禁或五千元以下的罚款。这项法律还赋予地方官对印刷物进行指控、逮捕报人和查封报馆的权力。同年稍后，巡警部颁布了《报章应守规则》，作为前一法律的补充。其中规定：凡新开报馆须经过巡警部批准，严禁报刊刊登“诋毁宫廷”、“妄议朝政”、“妨害治安”、“败坏风俗”和涉及“内政外交秘密”的文字。1908年1月，清廷正式颁布了《大清报律》。这是中国历史上第一部新闻法。除了中央政府制定的法律外，一些地方督府衙门也发布过禁查“悖逆”报刊的命令，鄂督张之洞就曾发布过《札江汉关道查禁悖逆报章》的命令，两广总督周馥曾自定报律三条。
这些法律禁令的矛头主要指向革命报刊，当然也殃及改良派和商业报刊。在这些法令的禁锢下，一些报刊未及出版便胎死腹中；一些报刊才出版一二天便被查封：一些在租界出版的报刊禁止在租界外发行，一些在海外出版的报刊被禁止入口。
辛亥革命一声炮响，中华大地初现曙光。胜利后建立的中华民国临时政府1912年3月12日制定中国第一部资产阶级性质的宪法《中华民国临时约法》，其中规定：“人民有言论著作刊行及集会结社之自由”。人民群众的言论出版自由，第一次载入了国家根本大法。而在此前各地方军政府颁布的临时约法亦明确规定，人民享有自由言论著作刊行并集会结社的权利，如1911年10月16日，湖北军政府颁布的《中华民国鄂州临时约法》中规定，允许“人民言论著作刊行并集会结社”。 1912年3 月2 日，负责管理报业的南京临时政府内务部在《中华民国临时约法》颁布以前，发布《民国暂行报律》，规定三条管理报刊办法：（一）已创刊或今后新创办报纸时，需将发行人、编辑人姓名向内务部注册，或就近向当地高级官厅呈明，咨部注册；（二）“流言煽惑，关于共和国体，有破坏弊害者，处停止出版外，其发行人、编辑人并坐以应得之罪”’；（三）“调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人的要求其更正。要求更正而步履行，经被污毁人提起诉讼时，得酌量科罚。”这些规定是政府管理报业的最低要求，第二条不得破坏共和国体的规定更有现实意义。但作为“报律”，则应由立法机关拟颁，由政府的一个行政部门来拟颁，显然属于越权。
这个报律一经公布，立即招致报界一致反对，从《申报》、《新闻报》、《时报》、《大共和日报》到《神州日报》、《民立报》、《天铎报》，不分政治派别，联名致电孙中山并通电全国，表示抗议和抵制。通电中除指出内务部越权外，还申明，报界对孙中山临时政府“丧失权利”的批评，是监督政府，“并非破坏共和”，并指责政府制定此报律，“是欲袭满清专制之故智，钳制舆论”。孙中山得之此事后，当即命令撤消《民国暂行报律》，表示要按宪法规定，切实保护言论自由，认为内务部制定此报律“甚无谓也”。《民国暂行报律》风波说明言论自由已深入人心，当时的大部分主张言论自由者信奉的是自由主义传播控制理论，绝对反对控制。好不容意才获得的传播自由的胜利冲晕了资产阶级报人的头脑，他们还认识不到这种绝对自由的实质和危害，或者说，他们对传播自由的理解还只是浅层次的幼稚的。而孙中山在这样的舆论环境中亦不得不奉行这一主义，以迎合民心，或许他也明知这是政府管理报业的最基本要求。更主要的原因是当时中国的资产阶级派别林立，且各派内部矛盾丛生，因而很难形成一个统一的报刊管理制度体系。
辛亥革命的胜利果实，很快被袁世凯窃取，短暂的黎明过后，中华大地重归于死寂。历史前进的脚步被硬生生给刹住。袁世凯为实行独裁统治早日实现称帝野心，为了使摧残舆论的暴行合法化，接连颁布了许多限制新闻出版自由的法令。1914年4月，颁布《报纸条例》，全文53条，集中了日本等国报律的限制性条文。规定发行报纸须经该管区警察官署许可；禁止报纸刊载“淆乱政体”、“妨害治安”、“败坏风俗”及各级官署禁止刊载的一切文字；报纸发行前须将报样送警察机关备案等，条文十分苛刻。北京英文《京报》称之为“世界上报律比较之最恶者”。同年12月，袁世凯又颁布《出版法》，对所有文字、印刷品作了上述类似的规定。这些法令在执行过程中各地官府还层层加码，擅自增益。如发行送警备厅备案的规定，在很多地方被扩大成出版前的预检制度。就连袁世凯在位期间颁布的《戒严法》和《治安警察法》都赋予警察机关以随时禁止报纸出版的权力。
袁世凯垮台，黎元洪上台，恢复《临时约法》，废除《报纸条例》，新闻界出现短暂复苏。段其瑞上台后，宣布袁世凯时期颁布的新闻法律继续有效，并从1917年5月26日实行报刊邮电检查。1918年10月，又颁布了《报纸法》，以加强对新闻事业的空制。从1916年至1919年五四运动前四年中，全国至少有29家报纸被封，17名记者遭到枪杀或判刑。到1918年底，全国报刊总数由289种降到221种，新闻界又处于被禁锢的状态。这种状态一直持续到北洋政府终结。从袁世凯窃得政权到北洋政府终结这一时期是传播控制管理法阶段最为黑暗的时期，虽有宪法性文件肯定人们拥有言论自由，但却往往是敢怒不敢言，对新闻传播的管理近似于禁锢。
1927年蒋介石发动“四、一二”反革命政变，建立了南京国民党政府。国民党在建立自己的新闻事业网的同时，还采用各种办法加强新闻统治，钳制社会舆论。它制定新闻出版法令，剥夺人民的言论自由，迫害革命报刊。其中主要有《宣传品审查条例》、《出版法》、《新闻检查标准》、《修正重要都市新闻检查办法》、《指导全国广播电台播送节目办法》、《图书杂志审查办法》以及《危害民国紧急治罪办法（有关部分）》等。它实行严厉的书报检查制度，任意删削检扣进步书报。1929在各地设邮件检查所，实行邮电检查。1933在南京、上海、天津等重要城市设立了“新闻检查所”，1934年又专门成立“中央宣传委员会图书杂志审查委员会”及其地方机构，在上海首先出版前实行原稿审查制度，1935年成立中央新闻检查处，形成严密的新闻检查网。
在抗日战争时期，国民党当局加紧对进步新闻事业的控制，制定《战时新闻检查办法》、《修正战时新闻禁载标准》、《修正战时图书杂志原稿审查办法》等一系列法规，严厉限制新闻出版自由。在重庆设立“战时新闻检查局”，在各省市和重要县市遍设新闻、图书检查机构，普遍实行法西斯新闻检查制度。
1931年，日本发动“九、一八”事变侵占了东北三省。从1932年起，即逐步加强对新闻出版事业的控制。1933年4月，日本关东军控制设立的“新京广播电台”正式开播。同年8月，满洲电话股份有限公司成立，成为日伪控制垄断东北广播事业的中心。1940年底成立“国务院宏报处”，作为控制思想文化的机构，对新闻事业实行“官制统治”。1941年，伪满洲国颁布了“宏报三法”，即《通讯社法》、《新闻社法》、《记者法》。成立伪“满洲国通讯社”，出版汉文和日文报刊。日寇和伪满政权，一方面利用御用新闻工具宣扬奴化思想和殖民政策，另一方面严禁抗日报刊的出版和关内抗日报刊输入东北。
抗战胜利后，国民党为收复敌占区的新闻事业，于1945年9月颁布了《管理收复区报纸通讯社杂志电影广播事业暂时办法》，规定：“敌伪机关或私人经营之报纸、通讯社、杂志及电影制片厂、广播事业一律查封，其财产由宣传部会同当地政府接收管理。”
1946年6月全面内战爆发后，国民党新闻统治进一步强化，国统区的进步新闻事业遭到了大肆摧残。这一时期修正颁布的有关新闻出版言论的法令有：
1947年5月19日，国民党公布了修正后的《戒严法》，规定在戒严地区停止机会结社，“取缔言论、讲学、新闻杂志、图画、告白、标语及其他出版物之认为与军事有妨害者”。6月，人民解放军转入反攻后，国民党当局下达所谓“戡乱动员令”。7月19日，国民党政府公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》，规定“对于煽动叛乱之集会及其言论行动，应依法惩处”。 12月25日，国民党公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，其中规定“以文字、图画或演说为匪徒宣传者，处3年以上7年以下有期徒刑”，情节严重的可“处死刑或无期徒刑或10年以上有期徒刑”。1947年10月31日，国民党政府公布《出版法修正草案》，规定报刊等出版物违法，均按《刑法》规定惩处。这一时期有关新闻出版活动的重要法令还有《白报纸配给标准》，旨在通过纸张供应的控制来扼杀进步新闻活动；《特种营业管制方法》，将书刊印刷行业列入特种行业严加限制。
从以上史实中我们可以看到，在我国进入近代社会以后，各政权虽颁布宪法或宪法性文件规定人民有言论出版等传播自由，但宪法规定的应然权利并不等于实然权利，各政权往往通过制定各种法律法规对传播自由进行限制，在这种宪法规定与部门法规定相互冲突、整合的过程中，即发展和完善了近代新闻立法，也为近代的新闻自由、文化自由奠定了基础。
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