要想知道秦国土地制度的概况，只在一句;使黔首自实田”上争论，想必很难争论出所以然来。秦朝的土地制度，必然来源于秦国，而秦国的土地制度若是值得继承，必然是来自于商鞅变法。因此，我们就从商鞅变法中关于土地制度的法令来推论秦朝究竟实行的是何种土地制度。
在商鞅变法前，秦国实行的是土地私有制，这一制度早在公元前408年秦国推行;初租禾”时就确立了。长期以来，秦国并未对其土地制度进行大的改革，这种制度就一直持续到了商鞅变法前夕。商鞅变法时规定：;为田开阡陌，而赋税平。”这句话也有争论，但从实际效果来看，商鞅并没有支持土地私有制，这句话实际上是让国家收回土地，然后在全国范围内重新分配。
商鞅变法前的秦国积贫积弱，但变法后仅仅几年，秦国就跻身于强国之列。变法前，秦国的土地是私有的，大部分土地在旧贵族手中，他们雇佣他人劳动，生产效率低下。因此，若说商鞅变法是将土地私有化从而提高了秦国的生产能力，显然是说不通的，因为其土地原本就是私有的。此外，现在发现的秦简中记录有当时种种商品的价格，但却没有记录土地价格的只言片语。如果土地是私有的，那它就是当时最重要的生产资料，岂能不记录?
因此说，商鞅变法时秦国的土地制度是国有制的可能性较大。他将国有土地分配给农民，使农民拥有使用权，不再被贵族剥削，直接将税收交给国家。这才应当是商鞅变法时施行的土地政策，它可以大大激发农民的生产积极性。也只有这样理解，才能解释秦国的快速富强之谜。
在实现了土地国有后，为了更好地开发利用土地资源，秦国在;为田开阡陌”后，又制定了一系列政策，大大促进了秦国农业的发展。
第一，大面积授田，推行休耕制。秦朝法令中规定，每个成年农民由国家授田;小亩五百”，当时的五百小亩就相当于现在的一百四十多亩。以当时的生产力水平，即使一个最优秀的农民也是无法耕种如此多的土地的。但秦国地广人稀，为了更好地利用地力，政府将如此多的土地授予农民，是为了让农民实行休耕，从而增加粮食的产量。
第二，吸引他国农民到秦国耕种。秦国地处西陲，人口稀少，但却有大量的土地资源。魏韩等国人多地狭，于是商鞅变法中就规定凡是外来农民到秦国的，也享受秦国国民的待遇，得到授田。同时，秦国还免除他们的兵役、徭役，十年不征田赋。在这样优厚的条件下，三晋农民大量到秦国耕种，不仅增加了秦国的人口，还带来了当地先进的生产技术，提高秦国的劳动生产率。
人口和土地是国家最重要的财富，也是战争的主体。因此，没有足够的人口，就无力发动大规模的战争。商鞅的这一政策不仅弥补了秦国人口较少的缺憾，为秦国荒地的开发和农业的发展提供了大量劳动力，也为秦国发动大规模的战争积累了足够的人口资源。
同时，商鞅积极推行小家庭制。在他发布的法令里明确规定，一个家庭若有两个或者两个以上儿子，待其成年后必须各立门户，否则要加倍征税。这也大大有利于土地的开垦和国家税收的增加。
第三，大力推广铁制农具。铁制农具在春秋时期就已经出现，到战国时期各国都刚开始推广。但是，当时的冶炼技术落后，铁制农具的造价相对来说是十分高的。在秦国，长期贫困的农民更是无力购买铁制农具，这就极大地制约了秦国的农业生产和荒地的开垦。为了促进土地的开发，秦国下令：农民可以到官府借用铁制农具，借用的铁制农具如果在使用中损坏，农民只需要上报官府即可，不用赔偿。
秦律一向以严苛闻名，损坏公物一般都要按价赔偿，但借用铁制农具即使损坏也无须赔偿，这充分说明秦国以法令的形式保证了农民拥有优质的铁制农具，这极大地促进了秦国的土地开发和利用。
第四，制定政策，鼓励养殖耕牛。二千年前，农活大部分都是由人力和畜力来完成，耕牛是当时农业生产中最主要的生产工具。因此，耕牛的养殖对农业生产的发展和荒地的开垦都有十分重大的意义。为了鼓励农民饲养耕牛，秦朝制定了一系列政策。
例如《厩苑律》规定：每年四月、七月、十月进行耕牛养殖评比大赛。比赛包括两个，一个是官方的：对官府饲养的牛进行评比。成绩优秀的，赏赐管理耕牛的官吏酒一壶、干肉十条。成绩差的，管理耕牛的官吏要受到处罚。另一个是民间的：村级管理人员对各家各户饲养的耕牛进行评比。成绩优秀的也会受到一定赏赐，而成绩差的则要受到一定处罚。
第五，向农民提供耕种指导。现在农民种地时，都会到市场上选优质的种子，这些种子都是国家或企业培育出来的优良品种。但在二千年前，农业科技落后，农民通常没有办法获得优良的种子。因此，官府将颗粒饱满的种子存留，以备农民耕种时使用，有时是发放给农民，有时则是出售。
为了保证种子的数量和质量，秦国法令《仓律》对每亩土地使用种子的数量做出了明确的规定：稻、麻每亩用二又三分之二斗，谷、麦每亩一斗，黍子、小豆每亩三分之二斗。当然，这只是参考数值，农民要根据自己所耕种土地的肥沃程度因地制宜地下种，良田可以用更少的种子，贫瘠的就需要更多，如果是间作，就要酌情播种。
第六，种地亦有爵位。秦律规定，杀敌有功，可得军功爵，这就使得大多数秦人愿意出征。同理，为了使农民乐于耕种，秦律做出了类似的规定：如果从事农业生产者收获了较多的粮食，就可以免除其徭役，每向国家交纳一千石粮食，就可以得到一级爵位。相反，那些完不成应收粮食数量的人，就要全家为奴，到官府服役。
从以上的措施来看，秦国通过一系列的法令，合理地开发了本国的土地资源，促进了农业生产的发展，也提高了人民的生活水平，增加了国家的财政收入。这些法规的推行，使秦一跃成为国富兵强的大国，为秦国最终灭六国、一统天下打下了坚实的物质基础。
