01
西汉刺史制度的形成
中国古代封建王朝的官职体系发展至秦代已经十分完备，中央形成了丞相、御史大夫、太尉三权分立，相互制约的架构。丞相下设中尉、九卿分管各部行政事务，太尉掌管全国军马、军事事务，御史大夫作为监察机构，监察丞相和全国各级官吏。地方分全国为三十六郡，郡中则设郡尉、郡守、监御史等官职。郡尉管下属各县，县中有县令、县尉，郡中监察院御史奉上级御史大夫的直接统领管辖则监察同级郡尉的权力。秦代的官职体系设置是经过严格的社会实践而产生的国家权力平衡体系，确保了秦皇对于全国中央和地方的有效治理，官员各司其职的同时，又能相互监督，相互制约，确保了皇权的集中，也确保了社会的长治久安，虽然秦因统治阶层急于求成而亡，但一整套官职权力架构却受到了后世统治者的重视，依然沿袭下来，成为西汉国家权力架构体系的基础。
西汉初期，高祖多沿袭秦时旧制，国家实行三公九卿制度。刘邦也吸取秦二世而亡的教训实行了封国制，同时为了发展经济，增强国力，加强同封国诸侯之间的关系，不在强调御史制度，封国内诸侯王和郡中郡守的权力不受约束。国家权力结构中丞相和地方诸侯的权力极大，刺史经常成为摆设，各地郡守为了发展地方经济，常常宽刑，中央对官员的过错十分宽容。他们常常可以充分发挥自主性促进社会经济的发展，而然权力也越来越大，对后期中央集权危机埋下了祸根。
惠帝时期，社会经济得到了初步发展，他也逐渐恢复了监察御史制度，加强对地方官吏的监察，但是权力却没有秦时那样大的权力。朝廷派出的监察御史定期回朝向皇帝汇报情况，而且为了防止派出的监察御史与地方官员勾结，因此实行御史两年轮换制度，这些措施虽然有效的防范地方权力的快速扩张，但也因为中央意识形态方面的影响，地方官吏常常与御史大夫相互勾结，监察效果十分不理想。中央与地方的权力结构稳定运行，封建侯国和地方郡守的权力快速发展，虽然吕后时期仍然牢牢控制皇权，但是诸侯国和地方势力为了抗衡诸吕势力，恢复汉家刘姓天下，暗自联合，招兵买马，逐步壮大起来。他们在吕后薨逝后，逐渐成为一股不容小觑的力量，中央与地方的平衡关系发生了极大地变化。虽然惠帝恢复了刺史制度，一定程度上限定了封国诸侯势力的过快膨胀，但封国下层官员的行为依然不在统治者的监察范围之内，因此所起作用十分有限。
文帝时期，御史大夫常常有失职现象，他命令丞相另外派遣官员出刺全国各郡和封国诸侯和郡守以及郡中的监御史，但是这种任命也仅仅是临时设置，他们解决了地方特定事物后便回返回，形成了刺史制度的雏形，为汉武帝刺史制度坚定了基础。文帝时期的监察制度的变化，改变了汉初高祖时期对封国王侯放权的做法，相互之间的关系也变得微妙起来，因此文帝实行了丞相派出官员的做法，弥补了监察制度的不足，不仅监察全国各郡长官，还将封国诸侯纳入了全国监察体系中，削弱了不断失序的王侯势力，对于国家权力的运行依然起到了推动作用。文景之治盛世的出现得益于统治者对于全国社会现实的清醒认识，刺史权力的加强，也加强了中央对地方秩序的控制，中央集权趋势进一步增强，国家权力架构体系出现新的变化，封国权力进一步压缩，刺史监察权力进一步加大，促进了社会秩序的良性运转，奠定了社会经济的休养生息的良好生态环境。地方官员权力结构虽仍然稳定运行，但刺史的出现，打破了郡县长官的权力平衡，他们的权利受到了有效的制约，为武帝大一统政权的出现提供了强力的群众支持。
汉武帝初年，经过一列措施，中央集权不断增强，郡国封侯权力再也不能和国家中央抗衡。为了适应新的统治气候，便与朝廷统一管理官员队伍，避免因官员权力重叠而导致监察力度低下的局面，汉武帝重新对全国行政区划做了划分，并对官职机构也做了调整，正式废黜了监御史职位。他将全国划分为十三个州，每个州设置一名;刺史”，并制定了《刺史六条》为刺史监察地方停供了法律依据。至此，刺史制度形成。各州刺史的俸禄六百石，直接归中央御史中丞的统管，监察各州郡的太守、郡尉。刺史没有固定的治所，每年八月巡查所监察区域，以六条问事为标准，考核官员政绩，纠核官员行为，惩处官员，决断冤狱。新的制度的出现对于贵族势力和地方权力结构影响甚大，国家地方权力体系重新划分，监察刺史成为州郡体系中的新的成员，他们直接归中央管辖，独立于郡县行政权力之外。此时的刺史仍然属于中央派出人员，权力虽小，但可对于权力极大的地方州郡长官形成制约，同时也将日渐削弱的封国侯国的一举一动纳入统治者的监管之内，形成了官僚权力的相互制约和平衡。
昭宣时期，社会经济快速发展，统治清明，官吏阶层成为国家社会阶层中的中坚力量，统治者对于官吏队伍的官吏有较为严格的考核标准和方法，刺史严格按照规定执行刺察州郡官员 。刺史的选拔标准也是十分严格的，大多数成员出自高官门第或者在职期间表现优异的官吏才可以出任刺史职位。他们行事也必须完全执行六条问事的范围规定，不得越权插手地方事务。如果刺史察举失措或超出规定，地方长官则有权向朝廷反诉机制，防止刺史任权不法现象的发生，朝廷则会视情节进行惩处，如果刺史任职期间成绩斐然，则也会受到朝廷的奖赏，提拔成重要岗位的任职。
昭宣时期，封国王侯的权力已经衰弱不堪，但是仍然存在。统治者为了便于对封国内的王侯的官吏，授予刺史特权，刺史权力逐渐扩大，可以处置王侯的不法行为。 紧急情况下可以拘捕他们，只不过事先仍然需要上奏皇帝请示，得到批准之后方可执行，权力依然受到皇权的限制，对于中央集权下的地方行政事务起到了强有力的推动作用，防止地方官员权力做大，也打击了诸侯分权，加强了国家的权力集中，将地方权力完全控制在中央王朝的视野之中，对于昭宣中兴起到了积极地作用。这一时期的地方官员体系进一步变化，郡守和县令处于刺史监督之下，刺史的监督权力进一步扩张，甚至有权代天子处置王侯不法行为，确保了中央集权在地方上的强力执行
元成之际，国家上层意识形态的改变，国家对于地方的政策发生重大改变。中央集权趋势开始衰弱，统治者逐渐失去了对于国家权力的控制，地方权力日益做大。宦官势力、外戚势力篡权乱政。上层统治者为了加强对地方郡县的控制，开始授予刺史更大的权力，正式给与他们设立专门橼属和幕僚，同时他们也具有了官吏的任免权。地方官僚体系进一步变化，作为行政主官的郡守和县令很大程度上让位与中央派出的刺史，权力向地方行政事务渗透。
孝成帝时期刺史改称州牧，刺史管辖职权进一步扩大，由监察官逐渐向地方军事行政长官转变。刺史虽仍然是是监察机关，但他们往往超出自身权限规定，具有行政的权力，同时一地程度上还具有统领军事的权力。刺史不仅仅可以纠察同级的州郡太守，还可以直接插手县里的事务，惩处县令，率领州郡军队平定地方叛乱，参与中央事务决策，他们的权力进一步扩大，成为影响国家秩序中的重要成员。统治者上层外戚和宦官为了争夺国家权力，纷纷推举与其利益相关的官员出任州郡刺史。地方原有的权力结构被打破，刺史凌驾于地方郡守之上的趋势，同时原有的郡县都尉的军事权力也逐渐被刺史所渗透。
哀平年间，刺史权力进一步扩大，只能也完全超脱了监察的范围，逐渐成为了地方行政主官。西汉末年，外戚王莽篡权乱政，地方和诸侯不断反叛，再加之社会经济秩序崩坏，平民起义此起彼伏，朝廷为了稳定权力，不断派遣刺史进行平叛，地方的行政和军事权力完全归于刺史统领，他们也不再仅仅具有监察权力，他们的职位等同三公地位，俸禄也大大提高，刺史地方官化趋势进一步加强。
社会上层统治者对于国家控制权的丧失导致了刺史制度发生了重大的变化，他们除了监察功能之外，还进一步完成了对于地方权力的完全控制，成为实际上的地方行政、军事主官，地方官员体系彻底被打破，郡守成为刺史的下属官员，完全处于刺史的管辖之下，中央集权在地方的延伸也由郡守转到刺史手中，而且他们的权力更大，甚至可以参与影响国家社会重大决策。
西汉时期刺史制度的发展，决定了东汉时期的统治格局只能依赖于豪强大族和有实力的地方刺史，这对于东汉国家的整体权力格局的形成起到了决定性的作用。
02
东汉刺史权力的扩张
东汉建立之初，国家统治秩序稳固，然而依靠豪门大族光复大汉基业的光武帝刘秀，看出了帝国内部隐藏的权力危机。开国元老和贵族势力虽然没有造成直接威胁，但是也已经有了裂土分疆的能力。光武帝刘秀为了加强对地方官员的控制，削弱地方割据势力，进一步扩大了刺史的权力，赋予刺史统兵全和作战权，他们可以参与地方平叛和对外作战，同时还可以参与地方行政事务。明章时期，刺史制度进一步发挥监察作用，实现了明章之治。
东汉灵帝时期，国家政局日渐混乱，社会经济凋敝，国家上层权力被外戚和宦官把持，社会秩序失控，刺史监察职能逐渐丧失，而成为了专门领兵平叛和对外作战的地方行政军事主官。刺史地方官化成为常态，他们的权力日益扩大，甚至成为威胁王朝统治的地方力量。东汉末年，统治者完全丧失了对国家秩序的控制，阶级矛盾日益突出，平民起义此起彼伏，刺史占据地方，实行割据，观望天下走势。为平定底层反抗，统治者不得不赋予刺史对于地方完全控制权，改刺史为州牧。州牧除了拥有行政和军事权利之外，还具有招兵买马、组建军队、任免官员、任意行事的权力，实际上已成为了州郡的最高行政、军事主官，刺史地方官化彻底完成，刺史权力达到顶峰，成为割据一方、影响天下走势的割据势力。东汉政权在宦官和外戚的霍乱下名存实亡，国家权力也逐渐被州牧所把控，他们之间不断进行征伐，开启了分裂的三国时代。
东汉初期，士族的发展已经形成了足以和皇权对抗的新的阶层，太守和郡县都尉虽然依然是由皇帝亲自任命，直接负责郡县的行政和军事事务，但其权利也受到了刺史的极大制约，原先的太守和都尉的部分权利划分给刺史。东汉开国时期虽然官僚集团和皇权相处和谐，但依然掩盖不了地方豪强士族日益做大的趋势。
东汉顺帝时期，皇帝依然注意到了士族集团对于朝廷的潜在威胁，因此听取了尚书令左雄的建议，推行;阳嘉新制”，试图消除士族集团日益壮大的影响。东汉后期，郡守掌握了地方一般官吏的晋升渠道，察举制的举荐不再是贤良的孝悌学子，而是与他们利益相关的豪强士族成员。阳嘉新制的推行虽然提高了察举的年龄和选材标准，削弱了士族集团发展的趋势，然而改革并不彻底，地方官吏的任用依然掌控在地方长官手中。
东汉和帝以后的国家统治开始衰败，皇权旁落，宦官和外戚势力不断专权，士族集团逐渐脱离于朝廷扩张成为与皇权冲突的第三对立面。刺史监察体系在这一时期完全形同虚设，他们开始大力举荐利益相关的士族子弟进入地方官僚队伍中，形成了庞大的门阀士族阶层。刺史制度也随着统治者对国家控制力度的减弱而逐渐发展成为威胁国家统治的割据势力，地方郡县的官僚队伍逐渐脱离中央控制，他们的任命和升迁完全控制在刺史手中，破坏了中央集权对于地方官僚平衡体系，加剧了国内阶层的矛盾，社会日益走向分裂，原有的国家控制体系瓦解，刺史成为割据势力，三国分裂局面在州牧地方军事实力的此消彼长中开始形成。
03
两汉时期的刺史制度，是汉代中央皇权对于地方控制的重要组成部分。刺史也是中央集权在地方的延伸，对于统治者对于地方的控制起到了重要的作用，而这种作用的积极面得益于国家上层统治者对于中央集权的加强。
统治者对于国家秩序统治强力时，刺史制度则会发挥积极作用，削弱地方权力的扩大，维护地方社会秩序良性运转，地方官吏体系结构也相对稳定。贤明的君主很好地利用刺史的权力，实现了中央与地方权力的良好运转，实现了中央集权的出现。昏庸的君王则会让刺史制度成为皇权加速旁落的催化剂，随着上层皇权的削弱和士族集团的发展壮大，刺史逐渐成为依附于外戚和宦官势力之外的第三股势力，他们完全超越监察的权限，国家原有的官吏平衡体系彻底打破，中央和地方的权力制约也被打破，刺史由最初的六百石的中央派出官员发展成为占空州郡事务的行政军事主管。刺史制度的发展出现了异化，脱离了统治者上层设计的范围，权力的逐渐扩大，加剧了地方社会的动荡不安，成为破坏社会稳定的重要因素，加速了大汉政权的衰亡。
