陈志武：国有制和政府管制真的能促进平衡发展吗？
——收入机会的政治经济学
● 陈志武
摘要
中国日益严重的贫富差距应该归咎于市场化改革吗？很多人说是。他们认为：要想减少贫富差距，中国就应该停止国企民营化和其他一些市场化改革。本文将说明，这种看法是错误的。实现和谐社会的办法不是回到过去的国家所有制和政府管制经济，而是加速市场化改革和建立民主政治。 ( )
在这篇长文中，关注的焦点是收入机会的政治经济学。为便于分析，我们根据一个国家“是否具有代议制政府”和“是否具有充分的自由市场经济”将国家形态分成四种类型：第一类国家拥有代议制政府又是市场经济，例如：美国、英国和加拿大；第二类国家拥有代议制政府但是非市场经济，意大利、法国、日本和印度近似于这一类型；第三类国家有非代议制政府，但却是市场经济，这种类型现在少见，但在现代民主政治产生之前许多传统社会，包括不同朝代的中国都属于这一类；第四类国家拥有非代议制政府同时又是非自由市场经济，当今的中国、前苏联和从前的社会主义国家都属于这一类。 ( )
证据显示，在第一和第二类国家中，不同地区的人均收入都会逐渐趋同。从这一点看，由于民主制度能减弱政府权力被不公平使用的空间，所以它是缩小社会收入差距的决定性因素。而在民主国家中，收入趋同的收敛速度又不同。该速度取决于经济国有化、政府管制程度：一个国家的经济国有化程度越低，在经济发展过程中各地区的人均收入趋同越迅速。这说明非国有经济、市场化对减少收入差距具有促进作用。 ( )
理论上，政府通过控制金融系统以及其它资源，可以找到一条比市场配置更有效地平衡收入差距的道路。但中国建国以来的经验事实恰恰相反：政府对经济的控制（不论是通过计划经济还是通过对银行的垄断和宏观调控）越强，地区间收入差距不仅不缩，反而越扩越大。我们观察到，从北京到各省会城市，到地区市，再到县一级，人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点，人均GDP当然也从最高依次下降至最低。这种行政权力级别与人均收入结构之间的匹配是由不平等的投资分配造成的。 ( )
传统上，我们总把资源配置应该由政府还是由市场主导的问题跟选择公平还是效率的问题等同起来，好像政府就等于公平，选择由政府配置就等于实现了公平原则。—— 没想到公平只有在相配的权力制约机制下才可能得到保证。实际上，按地区分，北京、上海等大城市的人均投资最高，但边际投资回报最低。相反，中部和西南省份的边际投资回报最高，但人均投资却最少。也就是说，当资源不是由市场而是由政府配置，而政府配置权力又缺乏民主制衡的时候，其结果是，资源配置既不遵照效率原则，又不符合公平原则，而是遵照权力关系原则。于是，哪里掌控的权力越大，那里的发展机会就越好，使地区间经济差异达到最大，而不是降低。选择政府配置资源的结果不是促进了公平，而是最大化了权力的作用空间。 ( )
所以，市场化改革并不是收入差距恶化的根源，它只不过是把本来一直隐蔽存在、更深层的制度机制问题以更夸张的形式表露出来。换句话说，市场化改革是问题的表，权力制约机制缺乏才是收入差距恶化的本。如果要减少贫富差距、实现社会平衡发展，应该做的恰恰是推进根本性的宪政民主建设，深化（而不是中止）市场化改革，向民营企业开放更多的领域，给民企与国企平等竞争的权利。通过减少政府对资源配置的控制，至少能把不受制约的权力所可能带来的收入机会扭曲缩到尽可能的小。 ( )
为什么地区间、城乡间、社会阶层之间的收入差距在日益恶化？时下一种普遍的看法认为是由市场化改革所致，认为民营化改革、私有经济是其根源。于是，政府开始反思经济改革方向，减慢国有企业民营化进程，同时以宏观调控名义重新加强对经济的管制。一些学者甚至呼吁停止民营化、停止市场化改革，觉得保住国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制才能制止贫富差距的恶化。 ( )
当然，这种看法不是什么新鲜事。事实上，几百年来，很多思想家和普通百姓都认为私有制和自由市场交易是万恶之源，是导致收入不平等和社会动乱的根源。按照这个逻辑，为了实现“公平”，国家当然最好是拥有所有的生产资料，保证对金融的绝对垄断，严密管制经济，把所有的“资本主义尾巴”都割掉，不让市场有任何自由发挥的空间。正是出于这样一种逻辑，才有前苏联、东欧、1978年以前的中国、1991年前的印度以及其它前社会主义国家的计划经济。也正是由于这样一种思路，众多西欧国家虽然在二战结束之后没有大规模进行财产国有化，但也都加强了对经济的管制，限制市场的空间并让政府经营新兴工业。 ( )
到了1980年代，各国的国有企业都负债累累、效率低下，迫使它们竞相开展大规模的私有化运动，以增强其企业在全球化国际竞争中的优势。虽然过去二十几年各国逆转了当年的国有化举措并放松了对市场的管制，可是，在大多数人眼里，他们还是认为私有制和自由市场或许有利于提高效率、促进经济增长，但却会使收入不平等恶化。——事实上，不仅在中国，而且在其它国家，许多人也把他们国家日益恶化的收入不平等归咎于私有化和市场化改革。所以，这种看法不只是在中国有，而是相当普遍。既然如此，我们就有必要研究国有制和政府经济管制是否真的更有利于社会的收入公正，弄清楚人类的实际经历到底如何。 ( )
造成收入不平等的原因很多，有的是由技术变革、市场范围的扩大而引起，有的是国民迁居的不自由、就业机会和教育机会的不平等所至。本文中，我想集中回答的问题是：国有制和政府对经济的管制真的有利于缩小贫富差距吗？换句话说，政府的经济管制会否反而增加更多的不平等呢？这个问题听起来奇怪，因为它与传统的“政府能纠正市场缺点、公有制能纠正私有制弊病”的观念相悖。但，如果事实证明政府对经济的控制反而产生更多的不平等，那么最近的政策变动或许会违背追求平衡发展的初衷。如果是这样，为了实现平衡发展，政府应该做的恰恰是要深化市场化改革，而不是中止。 ( )
分析框架：四种国家体制
以中国经济、特别是改革开放之前的经济为例，其突出特点是国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的计划经济体制。在政府掌控所有资源配置、所有生产计划与销售、所有金融储蓄的时候，从理论上讲，通过国家的控制可避免很多浪费，也可克服资源在不同地区、不同社会阶层间的不平等配置。这听起来确实不错，如果做的好那当然最好。但是，从另一方面讲，这也使道德风险、腐败空间达到最大，如果做的不好，这种人为的管制可导致极端的不平等，最大化地区间的不平衡。比如说，政府通过国有商业银行和政策银行几乎控制了从全国各地收集的全部资金，这种对老百姓储蓄的绝对垄断使政府可以任意选择扶持某些区域、忽视其它区域，引起显著的地区间差异和收入机会不平等。看看北京跟山西、江西、湖南、云南等省的差别，我们既能看到这种资源调配的威力，也能看到它的极端不公平。—— 我们稍后再回到中国的经历，开始还是让我们理清一种分析问题的框架。 ( )
一般而言，国家既是规则的制定者，又是唯一可合法使用暴力执行规则的组织，这两方面已经给国家至高无上的权力，本身已蕴含巨大的道德风险或说腐败空间。如果再让它取代民间、取代个人成为企业的所有者和经营者（球员），那么这种安排所蕴含的道德风险就更加无穷大了。 ( )
既然如此，保证地区间、群体间经济机会平等的问题就成了根本性的制度设计问题。为便于讨论什么样的制度安排更有利于降低不平等，我们从两个角度来对国家形态做分类：第一是看它有代议制还是非代议制政府,第二看它是市场经济还是非市场经济。代议制政府的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用，目的是降低由国家权力带来的道德风险，防止国家权力被滥用。 ( )
由此我们得出四种组合，或说四类国家形态：（1）代议制政府加市场经济（以下简称为“第一类国家”）；（2）代议制政府与非市场经济（“第二类国家”）；（3）非代议制政府与市场经济（“第三类国家”）；（4）非代议制政府与非市场经济（“第四类国家”）。当然，现实的情况不可能如此纯粹，因为世界上不存在纯粹的自由市场经济。但为了简化讨论，我们还是以这四类国家形态在为基本分析框架。 ( )
实际中，第一类国家包括美国、英国、加拿大和澳大利亚等。在现今世界上很难找到纯粹的第二类国家，但法国、意大利、日本和印度可能最接近这一类型的国家，在这些国家中，政府仍然在资源配置、行业准入管制中起着重要作用，国有企业在某些产业中也占相当的份量。比如，1979－1991年间，意大利的国有企业产值占意大利GDP的14.8%， 法国国有企业产值占GDP的10.5%，而美国的国有企业只占其GDP的1.2%。 1955年，日本国有企业占其GDP的24%，之后就逐渐下降至近期的12%。但我们知道，日本政府对经济的控制是通过工业计划和严格的行业管制，而不是直接的国有企业来实现的。 ( )
第三类国家在今天更加少见，但是在现代民主制度出现之前历史上大多数国家都属于这一类型，没有代议制政府但其经济还主要由市场来决定。例如，20世纪初之前的中国就属于这种类型，专制的皇帝和他的朝廷不是民选的，但他们并未控制全国的生产资料，民间经济基本由市场供求决定。按理说，这种国家形态不是一个稳定的均衡状态，因为如果皇帝的权力不受任何制约，那么即使当初的社会财富不是他的，他也可随意将民脂民膏夺为国有，使国家形态转变为第四类。之所以中国在各个朝代都能停留在第三类国家状态中，关键是在晚清之前中国不具备两样东西：既没有全国范围内大规模的运输系统。又没有全国性的现代银行体系，中国的第一个现代银行——户部银行成立于1898年。在这样的情况下，即使皇帝想要调配全国各地的资源来重点发展一个地区(例如，首都)，他这样做的能力也微乎其微。一方面他没有遍及全国的银行帮他收集民间资本，另一方面要把华南、华东的资源调到北京谈何容易。换句话说，除了征税和制定某些商业规则外，在当时缺乏规模交通运输网以及银行体系的情况下，尽管皇帝和其朝廷文武并非民选的代议制政府，但天高皇帝远，他们对社会能造成的破坏相对有限，其道德风险远远不如在现代交通运输与现代银行支持下的非代议制政府所可能带来的那么大。实际上，在有些朝代时期，各地方州府、县府享有较高的管制权，包括可以发行本地的纸币、银钱和铜钱，这些也从一定角度限制了腐败皇权所能摄取的民脂民膏程度。 ( )
到今天，还有几个国家属于第四类，包括中国、北朝鲜、越南和古巴。1990年左右进行私有化之前，俄罗斯和东欧国家也属于这一类型。这种“非代议制政府”与“非市场经济”的组合不仅把社会资源通过现代运输技术和银行体系集中由官员调配，而且让官员们在不受老百姓监督制约的情况下调配全社会资源。 ( )
那么，这四类国家形态中，哪一种更有利于降低地区间、社会阶层间的不平等呢？
两类代议制国家的共性与差异
我们先讨论各国家形态对地区间收入分布的影响。过去20几年里，许多经济学家对不同国家的跨地区收入水平的趋同和分离规律做了仔细研究。一般而言，测度地区间收入不平等程度的指标有两种：各地区人均收入的方差系数以及地区间人均收入的逼近速度。前者等于各地人均收入的标准方差除以全国人均收入，后者反映的是穷困地区以多快的速度向全国平均收入靠近。 ( )
在详细讨论中国的经历之前，让我们先看看其它国家的情况。这里需要说明，由于第三类国家今天已难找到，而当年的第四类国家又没有留下可用的数据，所以本文只能根据第一和第二类国家以及中国的经验数据来回答我们的核心问题。著名经济学家 Barro和Sala-I-Martin收集了美国50个州在1880-1990年间、日本47个行政区在1930-1990年间和西欧国家不同地区在1950-1990年间各地区人均收入的方差系数以及逼近速度。 Cashin 和Sahay 研究估算了印度在1961-1991年的情况。 ( )
美国、西欧、日本、印度这些国家都以民主代议制政体为基础，但对经济的控制以及国家以所有者、经营者参与经济的程度却各有千秋。这里我们用各国在1978-1991间国有企业产值占GDP的百分比，来测度各国对经济控制的程度，数据来源是世界银行的一份研究报告。 国有企业占GDP的百分比当然只反映政府参与或控制经济的一方面，并不能概括政府的各种审批、发照管制程度，也不能反映出政府能随意改变市场规则的程度，这里我们仅依该指标作为对一国政府介入经济的程度的一种近似。 ( )
图一显示出在1990年时同一国家中不同地区人均收入的差距程度（方差系数）跟该国国有企业占GDP百分比的关系，我们看到国有经济比重、政府管制越强的国家，其跨地区的收入差距就越大，越不平等。美国和英国的跨地区收入差距最小（都为0.14）,印度和意大利的最高（分别为0.33和0.26）。因此，虽然美国的市场化程度最高，其国有企业只占GDP的1.2%，而印度和意大利的国有企业分别占GDP的12.5%和14.5%，但这并没使得印度和意大利的各地区能更平衡地发展，反而是在最自由市场的美国的50个州能最平衡地发展。相比之下，1990年时中国国有企业约占GDP 的40%，29省市人均GDP的方差系数为0.67，中国省市间的这种差距使图一中的各个国家都无法比，也正因为这个原因，我决定不把中国放在图一中，否则会盖住整个图示。政府一手操办经济，把市场的力量搁置起来，结果使各地的机会如此的不等。 ( )
图一反映的只是1990年这一年的情况，是静态图景。从动态变迁角度看，美国各州间人均收入的方差系数在1880年为0.55，1950年降到0.23,1990年再降至0.14。 从1950年到1990年，英国、法国、德国、西班牙、意大利、日本的跨地区收入差距都在逐年下降，都变得更平衡。可是，在西欧国家中，意大利政府对经济的介入最深，其跨地区收入差距的降幅相对最小，到1990年其方差系数还停留在0.26。而在执行“准计划经济”的印度，它的跨地区收入差距在1961年时为0.29，到1990年则上升到0.33，地区间的不平等反而有些恶化。——不过，跟中国比，印度就好多了，因为在1952年时中国省市间的方差系数为0.58,，1978年升到0.79，1990年时为0.67, 地区间不平等的恶化程度比印度更高，至于其中的原因等下节再谈。 ( )
为了进一步理解政府“看得见的手”的影响，图二把各地区间人均收入的趋同速度（beta convergence）跟国有企业在该国家中的比重联系起来。这里我们看到，美国的贫困州在1880-1990期间以每年缩短1.7%的速度减少它们跟全美平均水平的差距。英国的跨地区收入差距的趋同速度最快，每年减少3%，大约需要23年的时间才能使贫困地区与全国平均水平的收入差距缩小一半。 意大利、印度和德国的趋同速度最慢，每年分别以1%、1.4%和1.4%的速度缩小地区间的收入差距，这意味着意大利需要68年才可使贫困地区与全国的收入差距缩小一半。需要注意的是，图二中的趋同速度系数反映出美国在1880－1990年间、日本在1955-1987年和其它国家在1950-1990年间的经验。如果没有制度障碍的话，由于科技的进步，最近几十年里如何国家的地区间应该有更快的趋同。这意味着美国的趋同速度可能被低估，因为其样本期间包括了19世纪末以及二战之前的年份。尽管如此，这些国家的现实经验确实表明：国有化程度越低，一国之内地区间收入差距就会更快地逼近。 ( )
政府介入经济的程度越高，地区间越不容易平衡发展，这个结论当然跟以往固有的看法正好相反。为什么呢？其实，这可以从经典的索罗-斯旺经济增长模型来解释。按照该理论，地区间人均收入增长之所以不同，是源于资本与劳动力比率的不同。 如果地区之间生产要素的流动不受自然环境或者法律或者政府的限制，劳动力将从低资本缺乏、收入低的地区迁居至资本密集的地区，而资本密集地区的资本将转移至资本稀缺的地区。市场力量促使这两类要素的流动，最终将使地区间的资本与劳动力比率达到平衡，地区间的人均收入也会趋同。但是，市场的这种效果需要一组前提条件，就是政府不能在其中插手，不能通过户籍制度等阻止人口流动，也不能通过行政手段人为地在各地区间分配资源。图一和图二证实了这一点。因此，生产要素与人口的自由流动、自由贸易是把地区发展水平连结在一起的两种决定性力量。 ( )
当然，这里我们所讨论的8个国家都有代议制政府，虽然它们的民主监督和问责机制的运行效率差别较大，但它们至少有这些机制监督政府对经济的管制行为，约束政府的资源配置行为，使官方的资源配置尽可能对各地区都公平，而不是偏向个别地区或某些群体。这就是为什么虽然印度、法国和意大利等政府对市场的控制很多，干预资源配置，但其地区间的人均收入差距毕竟每年在缩小，只是在趋同速度上慢于英美。换言之，在第一、第二类国家中，即使政府有资源配置权力，也会因为政府权力能通过基于选举的民主制度得到纠错，所以政府对经济的扭曲会受到制约，配置资源的权力会更多地用于增进机会平等而不是扩大差距，政府干预对地区间发展机会的损害会被控制在尽可能小的范围。 ( )
以上两类国家的共同点是具有代议制政府。如果没有代议制政府而同时又不是市场经济，那结果会怎样？也就是说，第四类国家会更有利于平衡发展吗？ ( )
北京的故事
中国的经历或许能帮助我们看清第三和第四类国家形态对地区间、群体间发展机会的影响。为做到这一点，我们先把北京与全国其它省进行直接比较，先看看北京跟其它各省市的发展差别，然后再回到我们的核心命题。这个研究角度跟以往的地区研究视角当然有所不同，因为以往的地区发展研究基本都喜欢把沿海省份与内陆省份进行比较。但是，沿海地区的发展优势基本来自于它们的地理位置，是运输成本最低这个事实给了它们几百年的外贸优势，因此将沿海与内陆地区做比较研究可以帮助我们回答一般经济学的问题，但并不能回答政治经济学的问题。因此，为了回答有关国家形态对地区间、群体间发展机会的影响问题，把北京跟其他省市、然后把省会跟非省会城市进行比较，我们更能看出行政权力在不同的经济制度下对各地发展机会的影响度。北京是全国的首府，是政府所有权力的中心，政府所有办公机构包括国家计委（国家发改委）都坐落在此；到了省这一级，省会城市又掌握了那个省的所有行政权力、掌握了那个省的资源配置权；依此类推，到了地区市那一级，市又是本地区的权力中心。这种行政权力结构对不同地方居民的收入机会有何意义呢？答案当然取决于政府形态和经济形态。 ( )
2003年，北京的人均GDP为32601元，是全国平均水平9073元的3.6倍多，在全国31个省和直辖市中名列第二，排在人均GDP为46718元的上海之后。 图三显示出历年北京和全国人均GDP水平，以1995年的不变价格（元）为单位表示。 从图中清楚看到，自1949年至今，北京和全国其他地方间的绝对收入差距在稳定地增长，没有放慢速度的迹象。 ( )
图三描绘的人均GDP增长图景令人印象深刻。值得注意的是在1952年，北京人均GDP在29省之中排第九位，位于上海、黑龙江、吉林、天津、辽宁、河北、浙江和广东之后。也就是说，建国初期，北京并不在最富有的省市行列中。但是，它的人均GDP排位在1958年时已经上升为第五位，1965年为第四位，到1978年就名列第二(只在上海之后)。 从那以后，北京一直位于全国31省市中的第二位。 ( )
1952-1978年期间，在起初10个人均GDP最高的省市中，北京和天津是唯一的两个人均GDP相对排名在上升的城市。而在这些省市中，北京的人均GDP排名的上升幅度最大：从第九跃居第二位。那么，在其他富有的省份要么发展停滞、要么越来越落后的这些计划经济年代里，是什么使北京经济经历如此大的飞跃呢？ ( )
一个关键的因素是政府通过国家计划和国有制，特别是通过国家对金融资源的绝对控制，把资源偏向北京和少数其它城市，让各地人们的收入增长机会完全不平等。在建国初期，北京人均GDP在全国排列第九，这至少说明两点。首先，与其他沿海省和直辖市相比，北京在自然禀赋上不一定有明显优势。清朝以及其他王朝在不同时期选北京为首都，这并没使北京在中华人民共和国建立之前成为最富有或者第二富有的省市； ( )
其次，这说明在中国处于第三类国家形态的时候，也就是没有代议制政府但有市场经济，由于各朝皇帝不拥有太多生产性资产，不是国有制，朝廷也没有垄断全国的银行和储蓄存款，所以虽然数百年北京是中国的首都，但这并没有使它得到超等特殊的发展机会。即使皇帝和朝廷想要特别扶持北京，由于经济资源不控制在他们手中，他们也无法实施其愿望。在那些时期，虽然皇帝能开口要做这个那个大工程，或者重点偏向某个地区、忽视其它地区，但由于缺乏大规模运输技术、也没有集中全国民间资源的金融系统，他的实际能力很有限，资源并不能从全国各地往首都调动，不可能大规模跨区域流动。因此，每个地区的发展机会仍然主要由它的自然禀赋确定，加上原来的人口流动相对受限较少，依靠自然禀赋的发展意味着各地的增长机会不至于太离谱地千差万别。一个县、一个乡的民间储蓄通过本地钱庄、当铺聚集，然后又基本投放于本地，造福于本地经济。那种靠自然禀赋的发展当然慢，但市场的力量至少能促进各地区经济缓慢但相对同步地发展。 ( )
换句话说，如果一个国家没有民选的代议制政府对权力进行制约，那么最好是不采用非市场经济、不搞国有经济，因为在这种制度下如果资源配置由市场支配，而不由政府控制，那么这至少可大大减少行政部门配置资源所能带来的不平等，缩小腐败空间。但遗憾的是在20世纪里，恰恰是没有代议制政府的国家更容易采用国有制加计划经济。 ( )
1950年左右中国开始国有化，继银行之后，到1958年，企业、土地和其他生产性资产的国有化已基本完成，政府拥有了对财政资源、物质资源、金融资源和人力资源的全面控制权，完全由政府取代市场这只“看不见的手”。有了现代运输与通讯技术，政府对经济的绝对控制也的确可行。与清朝和其它朝代不同，当今中国拥有由广泛的铁路、公路、河流、海运以及空运组成的巨大运输网络，通过禁止地下钱庄以及其它民间金融组织国家也垄断了全国范围内的金融储蓄。在这种条件下，掌控这些资源的配置和使用权的机构又都集中在北京，特别是在缺乏民主代议制的监督问责机制下，这种资源配置权的高度集中为北京以及少数几个其它城市提供了空前的发展特权。这就是北京的故事。 ( )
作为全国权力中心，北京当然永远不可能缺乏投资，只要需要，任何北京工程都将被首先供资支持。结果，以北京和河南为例，1952年时北京的人均GDP大约是河南的1.8倍。这一比率到1977年变为3.6倍，到2001年升为4.2倍。相反，在“天高皇帝远”的湖南和山西，由于都享受不到特权、均不被重点扶持，所以这两个省的人均GDP之比值一直没变。1952年，山西的人均GDP是湖南的1.07倍，到1978年为后者的0.97倍，2003年时为湖南的1.01倍。 ( )
作为中国经济和社会的最大窗口，上海也不能缺乏投资。因此，在高度管制的经济里，北京、上海和其它有特殊意义的城市是一个世界，而其余地区是另一个世界。说到底，在第四类国家形态下，中国没有可靠的民选代议制机制保证集中控制的资源能被公正地配置。 ( )
权力大小决定收入高低
前面讲过，北京是全国的首府，是所有权力的中心；到了省一级，省会城市又成了那个省的权力中心；到了地区市一级，市又是本区的权力中心。这种权力结构对不同地方居民的收入机会又起着决定性作用，出生地真是决定了一个人一辈子的收入机会或说人力资本。 ( )
为说明这一点，表一给出首都北京、省会城市、非省会城市（地区级市）以及县的统计数字。除北京之外，其它行政级别的地方均按全国同类地方的平均值计算。由于县一级数据的限制，我们只计算2002年的情况。在表一中，当我们从金字塔式行政权力结构的最上端逐步下降到县一级时，人均GDP从北京的28449元，到省会城市的22565元，到地区级市的13660元，最后到县一级的5674元。 ( )
也就是说，北京的人均GDP是县一级的5.02倍，省会市是县一级的3.98倍，地区市是县一级的2.41倍。 一地的人均GDP跟该地在金字塔式行政权力结构中的位置高度相关！ ( )
是什么在支持这种金字塔式人均GDP结构呢？最直接的因素是投资分配结构。在表一中看到，人均固定资产投资也服从同样的从上到下的金字塔式结构。 北京的人均固定资产投资最高，2002年为15905元，省会城市第二高——人均9223元，地区市里人均5137元，县级最低，人均才590元。 ( )
各地方固定资产投资占GDP的比率呈现相同的顺序， 从北京的55.9%到省会城市的40%，再到县水平的12.9%。 值得注意的是，除了沿海地区的FDI 资本占本地GDP的4.5%之外，其它地区的固定资产投资主要来自政府控制的资金(包括银行的资产)。因此，一个城市或地区到底能得到多少固定投资，主要由政府部门来决定。在没有民主监督制约机制的情况下，“近水楼台先得月”便成了主要的资金配置原则。众所周知，到目前为止，中国的经济增长还主要靠投资驱使，而不是靠提高生产率。在中国各地，GDP增长跟固定资产投资间的相关度超过90%。 因此，投资分配是每个地区收入增长的关键决定因素，而一个地方能得到多少投资又与本地掌握的行政权力高度相关，所以最终是权力决定贫富，权力结构决定投资分配结构。 ( )
表二显示跨地区的收入和投资分布情况，地区分为大城市（北京、上海和天津）、沿海、东北、西北、西南和中部省份。表中给出各地区的平均值。首先，从1978年到2003年，三大城市的人均GDP净增长34751元，沿海省15443元，东北7228元，中部省7356元，西南省5347元。从各区每年的人均固定资产投资看， 大城市得到人均最高的固定资产投资(5459元)，沿海省次之（1693元），中部省倒数第二（750元），而西南省份的人均固定资产投资最少 (682元)。从固定资产投资占GDP的比率看，还是大城市最高（40.53%），西北省份次之（37.1%），沿海省份第三（29.67%），中部最低（25.43%）。因此，正如我们所熟悉的，各地区的收入增长机会确实不均。 ( )
什么原则决定投资配置：效率、公平还是权力？
以往，我们认为在纯计划经济时代政府以“公平优先”原则配置全国资源，而改革开放期间则是以“效率优先兼顾公平”为配置原则。于是，在看到贫富悬殊日益恶化时，有人说，现在不应当强调效率优先了，应当以公平为主。 ( )
我们不得不问：难道这些年真的是“效率优先兼顾公平”？显然，从表一和表二中的固定资产投资数据看，不管是北京、省会、非省会和县之间的投资，还是全国各地区之间的投资，这些配置是不公平的。在没有以代议制为基础的民主问责机制的情况下，资源配置的公平、公正当然很难保证。那么，这些配置是否基于效率呢？ ( )
的确，因为城市有助于降低交易费用、促进市场交易量的深化，造成规模经济，所以更大的城市应该得到更多的投资，并且因为大城市产生更高的生产率，所以大城市的居民应该有更高的收入。因此，从北京到省会，到地区市，再到县，随着城市规模的降低，人均投资和人均GDP也应该越来越低。根据同样道理，大城市、沿海省份、西北、西南、中部省份也应该有差别。出于效率、出于整个中国经济快速增长的考虑，所以我们可能说是市场力量导致了地区间、不同城市间的投资差异。 ( )
但事实上，过去中国的资源配置既不符合公平原则，也不符合效率原则，可能只符合权力原则。为说明这一点，表二给出各地区的固定资产投资的平均回报率，这里我们用今年的单位固定资产投资在明年能带来的GDP增值额。这当然是比较粗的投资回报计算办法，但基本能让我们回答所关心的问题。 ( )
从1978到2002年，在全国范围内，平均每一元的固定资产投资能为明年增加约0.59元的GDP，也就是59.16%的回报。投资效率最低的是三大城市，平均回报率才40.54%,远低于全国的平均水平，但如前面所说，北京、上海和天津又是人均固定资产投资以及投资比率最高的地方。相比之下，投资回报最高（66.32%）的中部省份，它们得到的投资比率最低、人均固定资产投资第二最低。沿海地区的投资回报率第二最高（65.6%），最穷的西南省份的投资回报为第三高（64.59%）。显然，如果出于效率原则，北京等大城市应该得到更少的投资，中部、沿海和西南省份应该得到更多。但是，在市场力量被政府权力搁置的情况下，这做不到。 ( )
图四表示出各省市的固定资产投资占GDP比重跟投资回报率之间的关系。这里，我们进一步看到，广西、福建、江西、安徽、湖南等省的投资回报率最高，但他们的固定资产投资占GDP的比重是29省市里最低的。而北京、上海、天津、青海的情况则正好相反，回报最低但投资比却最高。连云南、贵州的投资回报都高出北京50%以上，但这些传统的困难省所能得到的人均投资却远低于北京。实际上，增加对广西、江西、安徽、湖南、云南、贵州的投资，减少对北京、上海、天津的投资，这不仅增加效率，而且也是改善公平的事。我们必须看到，保证效率的力量是市场，而促进公平则需要反映民意的代议制，在既没有代议制又不是市场经济的条件下，政府配置资源的方式自然既违背效率原则，又违背公平原则，结果是权力原则胜出：哪个地方在经济规划过程中的权力越高，那个地方或群体得到的资源就越多。 ( )
以往关于资源配置到底应该由政府还是由市场主导的讨论中，我们总把该问题跟选择公平还是选择效率的问题等同起来，好像政府就等于公平、市场就等于效率，选择由政府配置就等于实现了公平原则。—— 没想到政府权力是否受到监督制约才是公平原则能否得到保证的制度基础。否则，把全社会的资源配置权交给行政部门等于是保证了最不公平的资源配置结果，不仅会让权力决定哪里得到多、哪里得到少的投资，而且在同一地方也由权力决定贫富，就像土地权被集体化、国有化后，到现在变成地方官员通过卖地一夜暴富的主要途径。我们不能再天真地把由政府配置资源跟公平原则等同了！ ( )
最近较多听到的声音是要求把发展重心由沿海转向内地省份，目的是为了平衡发展。这种声音背后的隐形逻辑自然是认为沿海得到太多的资源。的确，如果把资源理解成“减税”、“出口优惠”、“贸易自由度高”，这种要求当然是合理的，不只是沿海，中国所有的地方都应该有这些权利，都应该是特区。过去的特区政策确实让沿海省份受益，它们吸收的FDI投资平均占当地GDP的5%左右，这部分投资不直接来自政府分配。尽管如此，沿海省的固定资产投资平均是GDP的29.67%，略低于30.25%的全国平均水平，大大低于三大城市的40.53%。如果拿掉FDI部分，沿海省的内资固定资产投资部分仅为GDP的25%左右，比最低的中部省份还低。因此，沿海地区的高收入不一定是以牺牲其他地区的利益为代价， 但对少数大城市的高投资确实以牺牲其余地区为代价。实际上，从表二和图四我们已看到，沿海的高收入至少一部分是来自高效率，来自它们的高生产率。过去几百年中，沿海地区较早参与国内、国际贸易，为他们逐渐建立很好的商业文化和敬业传统，这些使他们能用有限的资源创造出更多的价值。 ( )
政府取代市场越多，地区间的发展就越不平衡
前面，我们把北京与其它城市或地区做了横向的比较，发现资源配置既不讲效率，又不讲公平，而是遵循权力。现在让我们来回答另一个问题：中国地区间发展机会的不平等程度在过去不同时期是如何变化的？什么时候变好，什么时候恶化了？ ( )
为此，正如前面谈到其它国家的地区收入趋同经历时所介绍的，我们也用27个省市(不含四川、重庆、海南和西藏)的人均GDP的方差系数来反映各省市人均收入的离散程度，该方差系数越高说明越不平等。图五给出从1952-2003年每年的人均GDP方差系数。 ( )
我们可以将建国后的时期简单分为三阶段：计划经济时期：1952-1978；第一期改革开放：1978-1989；第二期改革开放：1992-2003。图五清楚表明，计划经济时期地区收入差距严重恶化，人均GDP方差系数从最初的0.58升到1978年的0.79；接下来，第一期改革开放使收入差距直线下降，到1989年时方差系数为 0.67。 但是，自1992年第二期改革开放开始以来(源于邓小平著名的南巡)，各省市间的收入差距又反向直线回升，到2003年升到0.81。总之，从1952至2003年，各省市间的收入差距严重恶化，而不是像前面谈到的第一、第二类国家之内的收入逐年趋同。为什么会这样？我们或许说：是由于在此期间中国正进行从农业到工业社会的转型，是转型造成了不平衡发展。——但这不能解释中国各省市间收入差距在1952年后的恶化，因为从1880年到1920年间是美国快速工业化的社会转型期，但其50个州之间的收入差距系数从0.55缩小到1920年的0.33，说明美国的制度形态让各州能充分利用现代交通运输技术强化经济收入的趋同，而中国的制度安排则不然，以政府权力主导的资源配置使各地区间的差距恶化。 ( )
从图五中清楚看到，在1955到1960年的产权国有化和大饥荒期间，跨省市收入差距有一次较大的上跳。那次恶化主要发生在第二个五年计划(1958-1962)的前三年，“大跃进”期间，发展投资重点当然在北京和其他少数大城市。地区间、特别是北京跟其它各地间的差别也体现在食品供应、医疗卫生保障方面，比如在著名的1958-60大饥荒时期，由于我们熟悉的原因，北京和其他一些大城市的食品供应要不惜代价得到保证，而内陆省份的公民只能自力更生、听天由命，内陆省份有大约3000万人死于饥饿。按地方、按身份、按级别而区别待遇对我们是如此的熟悉自然，以致于到今天按照市场原则谁都能不被问身份、级别或居住地就可买到物品和服务的时候，我们很多人反倒觉得不自在了。计划经济时期的中国处于极端的第四类国家形态，当时通过国家计划从理论上应该让各地、各行、各业都平衡、平等地发展，但实际上处于越来越不平等的进程之中。 ( )
第二个五年计划继第一个五年计划，将工业发展集中于内部省份。从1963年开始，当美国开始在越南和中国南海增加军力时，中苏政治关系同时变得日益紧张。这样的形势使毛泽东和一些将军们认为中国的每个地区都必须自给自足，同时必须把工业基地向内地转移，要"深挖洞，广积粮"。这种思想和政策也是第三个五年计划(1966-1970)的中心。 在极端的经济计划和国有制的这些年里， 沿海的工厂被拆迁到“三线”省份(例如，湖北、贵州和四川)。这个政策明显违反经济原则，导致空前规模的资源浪费。据Yang(1997，第19 页)， “三线”计划中“只有一半的工厂按设计计划改造完成，其余的只有部分完成(30％)或者根本没有完成(20％)。 足有三分之一的投资被浪费 …”。 这就是国家对经济人为控制的结果。 ( )
经济计划和国有制不仅引起严重浪费， 而且由于对每个地区发展机会的人为扭曲，导致地区收入差异的加剧。1962-1978年的确是中央政府对经济的控制最广泛和最有力的一个时期， 但是它也产生了中华人民共和国历史上省市间收入差距最急剧的升高。正如图五表明的那样，那次收入差距增加的幅度远高于最近十几年的加剧幅度。那些年的经历被最近有关地区不平等的讨论者所忽略。 ( )
从1978到1980年代后期，以农村家庭联产承包责任制和非国有的乡镇企业为标志，中国经济改革首先在农村启动。 在这次改革过程中， 基于公社的集体“大锅饭”被家庭承包责任制替换，每个家庭得到一块地的使用权，只要保证交足给国家的粮食，每家可将剩余的农产品在市场上出售。虽然距离纯粹的农村市场经济还很远，但那些基于市场的激励很快使农村收入迅速上升。这轮初步市场化的经济改革使每个省的收入都增长，结果降低了省市间的收入差距。 这就是为什么图五中的省际人均GDP方差系数从1978年到1989年间直线下降。这一时期政府的改革重点在农村，而不在城市企业。 ( )
但是。图五中看到，省际人均GDP的差距在1992之后开始再次上升，到2002年又回到计划经济结束时1978年的水平。这次省际差距的回升起因很多。 首先，支持沿海地区的经济特区政策突显了它对省际收入分配的影响。 1979年中央审定的三个经济特区全在广东。特区模式在1980年被引申到福建。1984年时，又有14座沿海开放城市被批准，10个沿海经济技术开发区建立。 每个特区建立的同时，就意味着其它地区和省被不公平地对待。在1992年前，特区政策一直被限制在沿海省市，此后，一些内陆省也开始得到这些特权。在1980年代这些特权推进沿海省的发展时，它们的GDP增长与依靠农村改革的内陆省份的GDP增长旗鼓相当。这就是为什么1980年代里特区政策并没加大各省市的收入差距，反而是差距在缩小。但是，到1990年，家庭承包责任制对农村增长所起的作用已消耗用尽，于是，内陆省份的GDP在1990年之后难以增长， 而早期的经济特区政策和其他沿海优惠政策使沿海发展的势头越来越强，使沿海与内陆省份之间的经济差距不断拉大。 ( )
其次，在1980年代和1990年代的大部分时间里，国有企业的改革并没有显著进展，政府对银行和金融的绝对控制也丝毫没有松懈。为了保持中国经济的国有制性质，政府先后尝试过把农村家庭责任制应用于国有企业，采用奖金制度，紧接着将国有企业股份化，但每种尝试都没能显著改善国有企业。 因此，不能依赖国有企业来保持GDP增长。 ( )
1992年邓小平南巡之后，政府面临着如何重新加速经济增长的压力。鉴于农业和国有企业潜能都有限的事实，政府开始在投资和经济控制方面再次充当积极的角色。通过向国有银行等金融机构发行公债， 政府将公民的储蓄从商业银行和政策银行转移到财政部和其他政府部门，由政府代替老百姓和企业来做投资、来花钱。这些储蓄被主要用来在大城市建造摩天大厦、商业大厦和政府办公楼，在城市和其周围兴建高速公路和各类其他形象工程、政绩工程。从1979到1992年，政府财政赤字平均每年为98亿元，平均为GDP的0.8%；但在1993年后年均财政赤字1482亿，平均为GDP的1.7%。2003年的赤字是2916亿元，占GDP的2.5%。 ( )
我们可从政府总开支来看1992年后政府作为“投资者”和“消费者”身份的强化。图六示出从1952到2003年每年国家开支占GDP的百分比。这些开支当然不包括各类政府开支之外但由国有单位经营的投资项目。图六反映的趋势基本能代表政府在经济中取代企业和国民的程度。在1952-1978计划经济期间，政府开支平均为GDP的28.7%。1979之后，政府开支从当年GDP的31.7%，逐步下降到1992年的14%。图五告诉我们，随着政府在那些年把经济事务还给企业和个人，各省市间的收入差距也逐年下降。可是，在政府开支占GDP的比重于1993-1995继续降到11.6%后，从1996年开始持续回升，在2001年又超过20%，使政府又作为“投资者”和“消费者”直接介入经济活动。1979年政府开支为1282亿元，1992年是3472亿元，到2003年政府开支升至24607亿元，政府在经济中的地位当然不可阻挡。 ( )
除了通过国债、项目债增加政府控制的资金外，另外两项变化也使政府越来越大。第一项是1994年的分税制改革，使中央政府在整个财政收入中的占比不断提高，在资源配置上的权力越来越大。第二是国有银行的贷款权限上调，让更多的地方存款由位处北京的总部控制。1995年《商业银行法》生效之前，四大国有银行基本属于二级法人体制，省级分行的贷款权限较大，虽然这种安排有腐败和不良贷款的弊病，但也确能对各省的经济发展提供金融支持。1995年之后，国有银行都强化了一级法人体制，权力逐渐上收，国有银行对一些落后地区的金融支持减少。特别是近几年来，金融资源向大城市集中的趋势十分明显，国有银行纷纷拆撤县一级网点，并上收各级分行的贷款权限。 ( )
1993年开始，政府不仅重新强化对经济的参与，开启众多大项目，而且还以宏观调控名义加强对行业准入和市场的管制。如果1980年代以“让市场的力量发挥作用”为特征，那么1990年代则以标志性政绩工程、政府大楼和其它大项目而著名。当然，一旦政府手中有许多资金要投资、要配置，那么哪些省市分多、哪些分少，这就又把我们带回到前面谈到的权力原则问题。也正是因为政府掌握大量的资金配置权，1990年代中期开始，各省、市、县和各大企事业单位都不得不在北京开设或扩大办事处，专门负责跟各权力部门的攻关，“跑部钱进”。在缺乏代议制对政府进行监督纠错的情况下，资源配置很难会做到公平、公正。所以，不出乎意料，随着政府在1992年后重新主导投资和消费，各省份间的收入不平等又再次持续恶化。 ( )
总结图五和图六所表现的趋势，我们发现，在计划经济时期政府全面控制经济的年月里，中国各地区间的收入差距不是在缩小，而是在不断恶化。随着1978年后市场力量在农村和城乡集体企业与个体企业中恢复，政府作为“投资者”和“消费者”的角色在逐渐缩小，地区间的收入差距出现了直线下降。可是，1993年政府重新恢复大“投资者”和“消费者”的角色，此后地区间的人均收入则又分离开来。 ( )
结论
最近关于贫富悬殊、地区间和城乡间收入差距问题的争论，似乎得出了中国市场化的改革已经走得太远太快的结论，这是不幸的。中国的收入差距问题与其说是市场经济的问题，倒不如说是对政府资源配置权力、对管制权力的监督制衡和问责的问题。我们对发达国家、印度和中国的地区间收入趋同速度所做的分析表明：最有利于地区间收入趋同的国家形态是宪政体制下的代议制政府加市场经济。当然，对中国来说，建立这样的国家形态并非一两天之事。那么，怎么办呢？大致的选择如下。 ( )
如果实在要保留国家对经济的管制、保留部分国有企业，那么中国必须从第四类向第二类国家形态过渡，建立民选的宪政代议制。第二类国家并非最理想，但在非市场经济里，它至少有制约权力部门的机制，使政府的资源配置尽量往公平原则靠近。民选代议制是公平原则的一种制度保证，也是缩小政府配置资源过程中的道德风险的制度保证。印度、意大利和日本等都对经济有一定的控制，但在他们那里，各地区间的人均收入至少在过去是基本越来越靠近，在趋同，尽管趋同速度较第一类国家的低。相比之下，中国的各省市收入差距却在扩大。关键的差别是，民选代议制能使国家资源的配置不至于太离谱地偏向少数地区。这正是目前的问题所在。 ( )
如果说建立民主机制太难，那么中国至少必须继续市场化改革，让剩下的国有企业民营化，同时减少政府管制，使中国从第四类恢复到第三类国家形态。为什么第三类国家形态比第四类的相对更好呢？因为在没有民选代议制政府的情况下，最糟糕的事情就是让政府负责包括银行在内的所有资源，其道德风险或说腐败空间太大。如果能把资源配置留给市场去做，推行私有市场经济，那至少能让市场的效率原则主导资源配置，给各地一个平等的竞争机会。1952年时中国各省市的收入差距比1978年时要低，该事实基本支持这一论点。越是没有宪政民主的国家，越是不能搞国有经济或管制经济。 ( )
今天中国的现实是，资源配置、收入增长机会既不受效率原则，又不受公平原则支配，而是由权力原则决定。在这种起始条件下，最好是市场化改革和宪政改革都进行。如果这两者不能同时做到，继续其一也比现状更优。现在如果停止市场化改革，中国过去的经验表明，那只会带来更长期、更广泛的不平等，让特权当道。 ( )
2006年1月2日刊登于《经济观察报》。作者授权天益发布。因版式限制，略去了原文注释部分。
作者感谢耶鲁大学的李向阳、清华大学的闻鸣、北京色诺芬公司的熊鹏和陈世光为本文搜集整理了许多资料，也特别感谢岑科、赵晓、龙登高、韦森、李利民、徐林、文贯中、许小年、周年洋、汪姜维、周程、杨培鸿为本文给作者提供的建议和帮助。2005年11月留美中国法律协会在哈佛大学召开的会议参加者也为本文提出许多宝贵意见，在此表示感谢。若有遗留疏漏或其它，由作者单独承担责任。(
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