北宋时期，转运使和知府，谁的权利更大？

转运使并不是行政长官，宋朝的地方行政区划只有州、县两级，府与州同级，但府设在规格较尊的地区。转运使对应的“路”，并不是行政机构，而应当属于中央政府的派出机构。所以在北宋时期，知府是地方行政长官，转运使则是朝廷的常置“钦差”，即使路具备了行政职能，也未被官方认可成行政区划。路的设置一方面是为了改变唐至五代时期的财政上缴问题，一方面也是在强干弱枝思想主导下，为了有效的监察地方行政长官。知府与转运使的比较需要放在不同时期去看待。

宋朝的官制特点由于北宋是“禅让”而来的政权，赵匡胤为了遮掩得国不正的事实，树立政权的合法地位，也就没有推翻后周的各种体制，官员制度也大体上全部继承下来。

“故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事。” ——《册府元龟》

宋初的官名与实际职务大体上是相符的，但随着行政队伍的扩大，诸多官员担任了与“官名”名称不符的职务，这被称为是“差遣”，从而催生出官名与实际职务分离的制度。这个做法的实质是改变五代旧制的弊端，通过差遣的形式，将原有机构、官僚的职权进行剥夺，形成宋朝自己的官僚队伍，所以也导致许多旧机构成了闲散衙门。

（赵匡胤剧照）

在官名与实际职务分离之后，加之重文抑武思想的影响，首先在文官梯队里出现官、职、差遣三种职衔：

官就是所谓的“正官”，在元丰改制前，通常就是指三省六部及寺监等机构的各种官称，例如左右仆射、尚书、郎中、中书舍人等。这是给官员平定等级，划定俸禄的标准，寄禄官说的就是这种。元丰改制以后，颁布《寄禄格》，划定了二十四阶官称，这些官称改为相应的开府仪同三司、特进大夫、郎等，以此定官位、俸禄，称为“阶官”。

职就是职称，指馆、阁、殿的学士、直学士、待制、修撰、直阁等。在馆阁中任职的称为“馆职”，其他低规格的修撰、直阁称为“贴职”，这也是文官的一种荣誉衔。就比如说是某研究院的干事、书法协会成员等，显得较有文化修养，所以只有“大官”才有职称，品阶较低的一般不授职。

差遣就是官员实际担任的职务，也称职事官。差遣的职务有品阶，但不会作为俸禄的评定标准，只会根据所差遣的职务发放补贴，这个补贴叫“添支钱”。

除了同平章事、参知政事、枢密使副使、翰林学士等，差遣职务名称前后通常都带有“判、知、同、提、管、守、试”等字。判、知往往在职务名称前，表示自身品阶要比所差遣的职位高，守和试往往在职务名称后，表示本身品阶没有差遣的职位高，如知某府、某府留守。

根据上述情况，以包拯为例作以解释。嘉祐元年（1056年）时为龙图阁直学士、刑部郎中、知江宁府的包拯，被授予右司郎中、权知开封府。龙图阁直学士就是包拯当时的荣誉衔；刑部郎中就是包拯当时的“寄禄官”；知江宁府就是包拯当时的“差遣官”。

这个人事任命中，包拯的荣誉衔没有变，变化的是寄禄官和差遣职务，寄禄官由刑部郎中变为右司郎中。元丰改制前，刑部郎中与右司郎中都是五品寄禄官，所以包拯并没有提高待遇，但差遣由江宁府到开封府，是从陪都南京调往了首都开封，这就是一个跳板。

（包拯画像）

这与今天的人事任命是相同的，比如从小县城的县长调到市级某个区委任区长，虽然级别上属于平调，但意味着下一步将要从正处级向副厅级发展。所以到了嘉祐三年（1058年），包拯就升为右谏议大夫、权任御史中丞，品阶来到了从四品。了解了北宋的官制特点，就能够比较清晰的看懂转运使与知府的差别。

北宋的地方行政设置与官员任命

宋朝在地方是实行了州、县二级行政划分，于特殊地区设立府、军、监的“州级”行政机构，如首都、陪都会设府；军事重镇要冲会设军；工矿牧盐等重要物资产区会设监。

由于地位特殊，府往往被认为是介于路与州之间的行政区划，其实这个说法并不正确，因为路并非是行政区划，它只是在一定时期内获得了较大的行政权力，而且这些行政权力远远凌驾于州级长官之上。而府在宋朝就是州一级别，无论地位怎么特殊，都不能视为独立的行政区划，府成为二级行政区划是在明清时期才确立的。

路的机构设置、转运使的变迁

由于政权的继承性较强，宋朝在加强中央集权的进程中，就没有那么多的创新，而是小修小补。宋太祖修补体制的精髓来自赵普的指点：对于政权构成威胁的机构和职位，从政治上削夺其权；军事上收其精兵；财政上制其钱谷。最终目的是形成皇帝控制中央、中央控制地方的权力垂直度。

（赵普剧照）

在制其财谷方面，中央以三司使掌管财政，到了地方则设置“路”进行监督和财税收缴，因此北宋设“路”的初衷是为了收回地方的财权。唐后期的地方税收分成留州、送史、上贡三个部份，留州是指地方政府截留一部分用于行政开支；送使是指地方节度使所截留的部分；上贡才是最终上交国库的部分。

唐后期的地方上贡比例极低，导致中央政府财政捉襟见肘，这是对地方失去控制最根本的因素。所以赵普提出的制其钱谷才是中央集权的核心，地方没有足够的财力，就无法对中央形成威胁。北宋立国之初就规定地方财政事务由中央设立的转运使掌控，地方节度使、防御使、观察使、留后、刺史皆不管理财政事宜。

（唐朝行政区划，道、州）

北宋的前两位皇帝是以唐朝的“道”比葫芦画瓢，确定了13个税收监察区域，这就是路的前身，是为财政工作划出的区域，通俗的讲就是超大规模的“税务所”。以转运司为机构，设置转运使，并在统一战争中，扮演征讨大军的粮饷官、新征服区财物运往朝廷的督运官。

太平兴国六年（981），“诏令诸路转运使，察官吏贤否以闻”，被赋予了监察地方官员的权力，转运使司因而也被称为“监司”。若五品以上官员出任一路或多路转运使的，则称都转运使。

由此可以看出，路其实是中央政府的派出机构，并不是行政区划，随着一路的配套机构陆续设立，它才具备了监察职能、行政职能、司法职能、军事职能，实际上成为凌驾于州府之上的行政机构。

这些配套机构主要有安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司，分别称为“帅、漕、宪、仓”。其中除“帅司”为军事机构，其他漕、宪、仓三司，都有行政监察职责，统称为“监司”。

提点刑狱司是在景德四年（1007年）才正式设置，成为常设的路级司法机构，后也曾一度废并入转运使司。正副长官为提点、同提点刑狱，职权逐步扩大，兼及治安、军器、河渠等事。

提举常平司是在熙宁二年（1069年）设置，同时设广惠仓，兼管勾农田水利、差役事，且专举刺官吏之事，长官称提举常平公事。

除了这些机构，还有如政和元年（1111年）设置的提举茶盐司，这主要是针对茶盐国营设立的监管机构，无茶盐的地区不设；北宋末年设置的提举学事司，主要管理本路所属州府、县的学政。两浙、广南、福建三路，设置提举市舶司，主管对外贸易和关税，南宋时并入转运使司。宋神宗以前，陕西路是产盐大户，所以设置解盐司，专管解盐生产，设提举出卖解盐司，专管解盐专卖事务。

所以转运使最初掌握一路或数路的财税﹐兼领考察地方官吏，到了宋真宗前期，渐获维持治安和清点刑狱，以及举贤荐能的职责。这就相当于把路提升了规格，不再是“税务所”，而是一个区域内的最高行政长官，这种权力是肯定要在知府之上的。

州府的机构设置、知府的变迁

宋初于首都开封府，设尹，由亲王担任，其他官员任长官称“权知开封府事”，简称权知府事、知府。除此之外，陪都设西京洛阳府、南京应天府、北京大名府，长官都称为知府，并兼留守。到了崇宁三年（1104年），以牧、尹、少尹取代了“权知开封府事”，以亲王为牧，普通官员任开封府尹。

“分命朝臣出守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉。”——《宋史.职官一》

除了首都、陪都以外，宋初各州的长官皆为刺史，没有节度使的州和新征服的地区，都由朝廷以差遣的形式委派官员，委派下去的官员品阶都高于州府级别，所以官称“知州军事”，简称“知州”。

知州军事都是差遣文臣，最初的主要目的是形成地方管理的模板，继而削减节度使的权利。在版图稳定以后，北宋的节度使就成了无实权、官位高的象征，只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者可授予，但授予后并不赴任，称“遥领”。

（唐末的藩镇割据局面）

授予节度使的官员，若是正官为中书令、侍中、中书门下平章事的；检校官加授节度使，出判某府州的，都被尊称为“使相”。所以说，一般是寄禄官在二品以上，或者带中书、枢密院、宣徽使职事的，才会知、判某州府，这要比转运使的官阶更高。

但府、州长官在架空节度使的进程中，是以文官打压武官的模式，当州府文官的权利过大时，中央朝廷就有了分化州府长官的举动了。这个举动主要表现在设立通判任州府的副长官。

（水浒里的通判黄文柄）

“伪命官见为知州者，令逐处通判或判官、录事参军，凡本州公事并同签议方行施行”——《宋史职官一》

与知州一样，通判最初也是于新征服区设立，参与一州府的军政、民政，后被赋予否决权，即知州、知府关于军政、民政的公务需要通判复核通过，通判否决则无法施行。

在编制上，大州府派二员甚至三员通判；一般州府只派一员；小州若武官任知州则派一员，文官任知州则不派；边远地区有以通判兼任知州的任命。

与此同时，每州府的军事重地设军，长官称知军，有矿区的设监，长官为知监，级别与州、府同，但地位较之低一些。

（苏轼剧照）

综上可以得出结论，转运使与知府都是差遣官，所掌握的权利在不同时期是不一样的，委派的官员官阶也是有变化的。宋初的知府寄禄品阶高，总管一个州府的军政事务，且常身兼数职；转运使则主要负责地方财税收缴和官员监察，二者相比，知府在正官官阶和差遣官的权力上，都是要大于转运使的。

到了熙宁七年（1074），宋朝完善路的划分，形成了23路的格局，并以此为基础，逐渐完善了每路的行政职能，也就将路提升到了行政区划的地位，元丰年间所编的《元丰九域志》就是以此编写出了北宋的“行政划分”。此时的转运使就已经获得维持治安和清点刑狱，以及举贤荐能的职责，成为区域内的最高行政长官，这种权力是肯定要在知府之上的。而且这个时候的知府已经不再差遣高品阶大员，比如熙宁七年（1074）的苏轼，以太常博士、直史馆、权知密州军州事，太常博士为八品寄禄官、直史馆为荣誉衔，说明一般州府长官已经远远不如路的行政长官，而如大名府、洛阳府这种高规格府设的长官，依旧是差遣二品大员赴任，级别上不输转运使。

参考史料：《宋史》

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